闫丽雯：“双一流”视域下高校人才竞争的问题、根源与破解路径

“双一流”建设启动实施以来， 不少高校将人才置于高校综合实力竞争的重要位置， 陆续推出条件优厚的人才引进政策， 希望通过人才资源的辐射带动作用， 争取或维护自身在“双一流”建设中的有利位置， 不少地区将高校人才竞争纳入地区人才竞争的重要组成部分， 人才资源的战略性地位日益突出。高校人才竞争并非一个绝对的坏现象， 其能够带动知识、信息、项目等因素的有序流动， 优化高校人才队伍结构，推动高等教育健康可持续发展等， 产生强大的正向效用; 同时， 作为高等教育管理中的固有问题， 无序的高校人才竞争也可能给人才队伍的稳定、学术生态系统的优化、经济社会的可持续发展带来负面影响。从非结构性访谈和实地观察中得知， “双一流”建设以来， 我国高校人才竞争实践出现了很多新问题、新现象， 人才供给与需求出现一定程度的失衡，急需理论界及时回应， 认真反思人才竞争实践， 为高校改革发展提供不竭动力。

高校人才竞争的问题

1． 人才引进力度增大， 内部人才培育力度不足

当前， 人才竞争已上升为地方政府意志， 地区间的高校人才竞争态势升级。为更好地吸引人才、留住人才、用好人才， 经济发达的重点城市和省会城市纷纷以经济实力、科教、区位等优势要素为筹码， 抛出优厚的人才引进和落户政策，如减少人才落户审批手续， 去除人才年薪待遇“天花板”， 发放或增加人才的住房租房补贴， 着力解决人才的民生问题，不少地方政府联合当地公安部门、住建部门、人社局等相关部门， 全力创新文化氛围、完善城市功能、搭建优质发展平台、聚集社会资源等。人才竞争已不单是高等教育系统内部的事， 越发成为地方经济社会发展战略的重要组成部分， 人才在新一轮技术革命和科技创新中的引领作用备受重视。而“高薪挖人”成为人才竞争最显著的特征， 不少高校将“高薪挖人”纳入“双一流”建设的重要应对战略中， 对人才尤其是“有头衔”高层次人才的依赖有增无减。

实际上， 大学对高层次人才越是依赖， 其风险系数便越高 。一方面， 高校穷尽其力地“高薪挖人”， 极易忽视一些高层次人才更为关注的精神诉求。给予人才优惠待遇是人才安居乐业、敬业奉献的基本保障， 但对绝大多数的普通高校而言， “高薪挖人”颇有“打肿脸充胖子”之嫌， 特别是随着财政拨款在高等教育投入机制中所占的比例逐年递减， 地方普通高校办学资金的总量和稳定性不容乐观， 过度的人才引进经费可能会让一些普通高校“伤筋动骨”， 加剧高校既有的财政危机。另一方面， 对高层次人才的过度“崇拜”影响了普通教师的工作积极性， 给高校人才队伍建设的稳定性带来潜在风险。在普通教师眼中， 有限资源在少数人才群体的高度汇集无异于对普通教师的不重视， 教师的自尊心和自信心受到打击， 影响教师对学校的归属感和认同感。一般来讲， 扩充人才资源主要有两种路径: 一是外部的人才引进; 二是内部的人才培养。前者立竿见影， 但与之相伴的高风险也不容忽视; 后者久久为功， 却是最安稳、最持久的人才供给方式。从长远来看， 过于倚重外部人才引进、忽视内部人才培养的做法， 极有可能使高校在综合实力竞争中陷入被动境地。

2． 本土竞争持续升温， 海外人才引进工作成效有待增强

“双一流”建设启动至今， 高校间的人才争夺日趋白热化， 本土内的人才竞争态势居高不下。一方面， 地区间人才争夺升温， 人才资源的“马太效应”越发明显。近年来， 不少东部高校凭借强大的社会经济基础、优厚的薪酬待遇、优质的教学科研平台等先天优势， 抢挖中西部和东北地区高校的高层次人才， 学科和学校综合评估排名突飞猛进， 成功斩获“双一流”建设的入场券; 相反， 中西部和东北地区的高校人才流失严重， 与“双一流”建设阵营渐行渐远， 这些高校元气大伤、后劲不足， 长期处于人才流失的恶性循环中， 而东部高校如虎添翼、综合实力越来愈强， 高等教育“东强西弱”的区域鸿沟进一步加剧。另一方面， 我国高校海外人才引进工作尚存在不少问题， 海外人才引进的总体效益还有待提高。有的地方政府和高校对本土人才的国际化发展诉求重视不够。访谈得知， 一些地区和高校的人员外事审批时间过长、限制过多、手续烦琐， 学校提供的出国深造、交流和访学等机会难以满足教师的实际诉求， 阻断了普通教师向人才的进阶与转型， 减缓了高校人才培育的进程。同时， 海外引才的高额投入较难产生预期效益。为了加快建设创新型领军人才队伍、提升高校国际竞争力， 我国政府启动了“百人计划”等多项高层次人才项目， 为留学回国海外人才提供丰厚的优惠待遇， 海外人才的工作条件和生活待遇远高于本土人才， 但总体来看， 受社会文化背景差异、同辈支持、学缘关系等因素的综合影响， 海外人才质量参差不齐， 部分海归教师的科研实力尚未显现， 有的海归文科人才出现“学术硬着陆”的学术适应不良问题。总之， 海外人才尚未发挥出“鲶鱼型”人才的预期带动效应， 不少高校反而出现本土人才和海外人才互相阻隔的情形， 在一定程度上消解了本土人才的工作积极性， 这就给政府和高校的海外人才引进工作敲响了警钟， 亟须摆正人才本土竞争与海外竞争的关系， 着力打造海外人才引进的升级版。

3． 人才规模备受关注， 人才队伍的结构效益尚未显现

作为一项全新的制度设计， “双一流”建设是一流大学和一流学科的“统筹推进”， 不但要提升大学的综合实力， 而且要关注“一流学科”的建设成效， 这就给予所有高校入选“双一流”的机会， 高校迫切期望通过人才引进战略快速提升学科实力， 抢占“双一流”建设的先机。受此驱动， 高校人才竞争至少呈现两种外在表征: 一是高校全力扩充人才的数量与规模， 人才队伍的规模效应备受关注。当前， 无论是从宏观的政策引导还是微观的组织变革层面， 无论是普通大学还是高水平大学， 都将人才提升到战略高度， 渴求拥有更多掌握先进技能技术、具备较高创新创作能力的人才。为此， 不少高校倾注了大量的人力、物力和财力， 将引才与经济发展实力、自然环境优良度、人文历史底蕴等区位性优势结合起来，竭力凸显自身竞争优势和比较优势， 加快扩充本校人才的总体规模， 力争早日形成人才队伍的规模优势。二是我国高校人才“多但不强”， 高层次人才引进的机会成本较高， 人才的结构效益尚未显现。《世界竞争力报告》显示， 我国科技研发人员的国际竞争力长期处于所统计国家的中等水平， 我国的人才驱动创新得分为 5.89， 远低于德国( 9.47) 、美国( 8.94)和日本( 8.14) 。在高等教育领域， 虽然我国高校人才的总量稳居高位， 但受大学治理现代化水平、现代大学制度等多种因素影响， 我国高校人才的总体水平不高， 人才总量与人才价值不够匹配， 有的高校高层次人才引进的机会成本较大， 当人才的流入难以产生预期的引领和带动作用时， 高额资金投入的实际效用便无从保障。

4． 人才流动频率加快， 人才流动机制仍需健全

高校人才流动并非一个新问题， 而是高校改革发展中固有的老问题。与以往有所不同的是， “双一流”建设以来， 高校间的人才竞争态势不断加剧， 人才流动日益高涨， 人才供需失衡问题愈加凸显。一方面， 人才流动频次增多， 人才流动进程加快。“双一流”建设启动实施以来， 多个地方政府明确要求高校“积极引进‘两院院士’‘杰青’等高层次人才及其创新团队”， 并直接拨付“双一流”人才建设资金， 有的省份明确设置了人才队伍建设的评价指标， 规定了人才梯队建设的最后期限， 构建起“双一流”建设定期考核机制。在政府政策的直接和间接“诱导”下， 受“高薪挖人”成功高校同行竞争压力的驱使， 其他高校皆不甘落后， 入选地方“双一流”建设支持名单的高校承担着巨大的建设压力， 誓要在规定期限内完成既定任务， 未入选高校希望进入政府的“双一流”支持名单， 因此， 都主动或被动加入人才“抢夺”大潮中， 高校的人才引进和流出频率有所加快。另一方面， 高校人才的有效供给不足， 人才的合理流动受限过多。有的高校采取“强阻隔”的措施严格限制人才流动， 人才自由流动需付出较为沉重的经济代价， 部分高校甚至开出额外的“人才培养补偿费”阻断人才流动。当然， 也有不少高校采取“弱阻隔”的限制措施， 人才只要满足学校人事管理的相关规定、完成人才合约的规定职责， 便能自主选择其他高校或单位， 但人才流出的审批流程并不简单， 往往滞后于人才的实际诉求， 与人才的现实诉求出现时间差。

根据人才流动的饱和度趋衡定律， 当组织中的人才处于过饱和状态时， 组织往往对外部人才持排斥态度， 组织内的人才流动也较易发生; 而当组织中的人才处于欠饱和状态时， 为保证正常的人力资本供给， 组织不但会更积极主动地吸引、引进外部人才， 而且会适度控制内部人才的外流。当前， 这种人才流动结构性不良的态势彰显出高校人才资源的供不应求， 更折射出高校人才流动机制的不健全和高校人事管理制度的不完善。 

高校人才竞争问题的根源

分析认为， 高校人才竞争问题的根源在于观念影响与制度约束， 主要表现为高等教育制度的强约束力、高等教育管理的功利主义倾向和高等教育评估体系的数量化倾向。

1． 高等教育制度的强约束力

从制度主义理论看， 组织不但是技术需要的产物， 而且是制度环境的产物。法律制度、文化期待、观念制度等能诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为， 组织往往需要接受或采用外界公认或赞许的“广为接受”的做法或“社会事实”， 以求得合法性。“双一流”建设已成为我国高等教育领域的主要制度安排， 为对接党和国家的政策要求， 各省( 市) 政府也出台了“一流大学”和“一流学科”建设配套举措， 延续了我国高等教育重点建设项目的支持政策和自上而下逐级推进的治理路径，高层次人才支持项目接连推出， “高薪挖人”越发成为各地政府人才工作的重点， 使有实力的优秀人才获得的资助骤增， 有头衔人才的数量和层次成为评价高校实力的重要标识。不难看出， 在以国家项目为依托的人才激励政策下， 政府同时扮演了政策制定者、资金资助者和结果评估者等三重角色， 构成了完全意义上的政府主导型制度环境。高校若想在“双一流”建设中求得有利位置， 就必须遵循制度环境中的“广为接受”的制度规则， 服从于政府的法律、制度、规则及规范; 反之， 便可能失去既得利益， 使高校陷入不利地位。

这便能解释为什么有的高校虽然人力、财力、物力资源不足， 仍不惜一切代价地加入人才争夺大战， 这显然是高校寻求政府“合法性”认可的必然选择。此外， 组织行为还受到强迫性机制、模仿机制、社会规范机制的多重影响， 高校若违反了“合法性”的社会期待， 就可能被认为不合规范、不守规矩， 其他高校可能会离他而去， 甚至不愿与之合作， 因此， 在决策风险难以评估、外部环境充满变数的情况下， 高校既对人才极度渴求、争相招贤纳士， 也逐渐认同并模仿“成功”高校的“高薪挖人”做法， 导致越来越多的高校围绕人才开展竞争。

2． 高等教育管理的功利主义倾向

高等教育管理的功利主义倾向是导致高校人才竞争问题的重要原因。受功利主义思维的影响， 不少高校竞相加入“抢人”大战， 唯恐被其他高校和同行甩在后面， 人才竞争呈争先恐后之势。新时代， 加快建设一流大学和一流学科已经成为党和国家的重要政治主张， 为进入“双一流”建设名单或稳住自己在“双一流”建设的既得利益， 各高校不约而同地将高层次人才数量和人才薪酬作为学术竞争的重要筹码， 以期获得更高的回报率和更具竞争力的学术生产效益， 尤其在高校现有人才学术生产力效应尚未凸显的情形下， 头衔、荣誉、资源、项目越发成为人力资本市场中的“硬通货”， 高校对有头衔、有帽子、有团队的高层次人才青睐有加。实际上， 立竿见影的事多半价值有限， 这种急功近利的“抢人”行为未免短视， 无疑割裂了人才引进与人才培育的内在一致性， 颠倒了人才引进和人才培育的关系， 因为从长远来看， 一所大学的学术实力是所有教师脚踏实地、日积月累的积淀过程， 没有扎实的人力资本根基就如同无源之水， 很难凝聚成持久的吸引力和竞争力， 更可能使重金引进的人才出现“水土不服”等适应不良问题， 甚至造成人才“二次流失”的重蹈覆辙局面。

此外， 只看当下、忽视未来的短视发展思路加剧了高校对人才引进的依赖， 更挫伤了校内教师群体潜心教学研究的定力和耐力， 对冲的是教师专业发展的主动性和自觉性， 很可能使高校与人才强校战略背道而驰。高校“双一流”建成之心越是迫切， 越需理性看待人才竞争问题， 平心静气地总结反思人才队伍建设经验， 制定面向未来的、可持续发展的人才发展战略， 把握好人才引进与人才培育、人才数量与人才效益、人才流动与人才治理之间的辩证关系。

3． 高等教育评估体系的数量化倾向

我国高等教育评估体系的数量化倾向是造成高校人才竞争问题的重要原因之一。虽然我国已构建起官方与非官方相结合、过程评价与结果评价相结合、质性评价与量化评价相结合的高校评估体系， 但总体而言， 我国的高校评价体系是在科学计量学范式下建立的， 带有强烈的管理主义倾向， 并以测量、描述类鉴定性评价为主， 评价指标呈现对社会情境的抽离性和碎片化特征。受此影响， 高校教师被无形分为三六九等， 人才的级别、数量更是与大学及学科排名直接挂钩， 人才特别是高层次人才的数量自然成为高校综合竞争的“制胜法宝”， 而细数各大高校的人才引进政策， 不难发现一个共性: 人才的声誉越大、头衔越高、科研成果越丰硕，所获得的薪酬待遇越丰厚。在优秀人才总量稀缺、有效供给不足的情况下， 高校动辄便给高层次人才百万年薪、千万科研启动经费、配套住房、家属就业保障等优厚待遇， 其高额报价远远超过劳动力市场中人才的正常价值， 人才的头衔和帽子被赋予较高的经济价值， 人才级别越高， 头衔越多， 其在人才劳动力市场中的价值越大， 越能掌握自主流动的主动权，无怪乎近年来高校高层次人才的流动速度不断加快。我们不禁要问， 倘若其他高校提供更具吸引力的薪酬待遇， 人才是否还愿意留任? 重金引进高层次人才的投入产出率有多大? 如何保证引进人才的职业忠诚度? 倾尽全力地争抢人才、不遗余力地扩大人才规模， 也面临人才二次流动的潜在隐患。在加快建设一流大学和一流学科的改革背景下， 加大优秀人才引进力度、优化教师队伍结构本无可厚非， 但和质量、效益一样， 数量的增长也需要高额的资金和人力投入， 当数量的投入成本无法转化为知识、能力、价值甚至更广义的社会效益时， 数量比拼的价值便值得深思， 并很可能造成有限资源的浪费和冗余。

破解高校人才竞争难题的路径

1． 加强人才队伍的法制化建设， 筑牢人才工作基石

发达国家历来重视人才流动及秩序规范， 并通过法律规制、政策优惠、资金支持等多种途径激发人才产出效益， 其中， 制定专门的人才队伍法律法规、给予人才法律层面的支持是发达国家优化人才流动秩序较为普遍的做法。例如， 美国 2007 年通过了《为有意义地推进一流技术、教育与科学的创造 性法》( America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology， Education， and Science Act) ， 因该法规每个单词的首字母组合刚好缩写为“the America Competes Act”， 该法又简称《美国竞争法》; 加拿大于1996 年颁布了《国内贸易协议实施法》， 其第四部分第七章专门提到“劳动力流动”问题; 在 2007 年通过的《欧洲联盟运行条例》中， 第三部分第四编详细规定了欧盟成员国内部人员的流动问题。

推动我国高校人才工作的法治化进程， 不但势在必行，而且迫在眉睫。第一， 做好人才立法的前期调研工作， 筑牢人才立法之基。明确各级政府和相关部门在人才经费保障、人才激励奖励、人才权益保障等方面的行政职责， 各司其职，密切配合， 开展人才立法的摸底调查工作， 充分论证人才立法的必要性、可行性和操作性， 进一步明确人才发现、人才培养、人才流动、人才管理等环节的突出问题， 加强人才立法的理论研究和实践调研工作， 充分听取各方宝贵建议， 做好人才立法的前期论证工作。第二， 鼓励各地根据人才工作实情， 自主制定地方性人才法规。从上位法来看， 国家层面尚无促进人才发展的综合性法律或行政法规， 各地可在不与宪法以及法律、行政法规相抵触的前提下， 秉持问题引导立法的理念， 进行创制性立法， 为本地人才发展工作的发展及高校人才流动的良性秩序提供法律武器。第三， 建立健全人才工作协同体制， 为人才的合理流动提供法律保障。各级人力资源和社会保障部门等相关政府主管单位应通力合作， 加快建立和完善人才领导小组， 督促各单位落实人才政策、严格履行工作职责， 形成科学合理的领导决策机制、日常工作协调机制、监督考核机制。

2． 畅通人才流动机制， 盘活人才资源存量

1999 年， 欧洲 29 国教育部长在博洛尼亚大学签署《博洛尼亚宣言》， 正式开启欧洲高等教育一体化的“博洛尼亚进程”。此后， 欧洲各国教育部长召开多次会议， 逐步形成了“学位体系、质量保证、促进流动、联合学位、提升就业、终身学习”等行动目标， “博洛尼亚进程”的行动路线与政策也随之产生。其中， 为了破除各国在签证、资金、学生贷款、教职工津贴等方面的国别政策差异， 欧洲 5600 多个高等教育机构联合为学者提供了充满活力的多元文化环境和充分的教学研究空间， 促进了学者在不同高等教育机构间的有序流动。

在人才竞争问题上， 政府的主要作用并非以行政手段强行干预人才自主流动， 也不是通过临时性政策和举措对少数群体施惠， 而是在尊重市场机制的前提下， 全力营造开放、共享、公平的外部环境。第一， 优化人才流动与发展的外部环境， 营造共享、共建、共赢的人才工作氛围。依托区域性创新平台， 淡化地域间、组织间、高校间的“隐性壁垒”， 树立区域人才资源共生共荣的发展思路， 形成“不求所有， 但求所用”的人才观念， 创新人才管理机制， 共建人才资源共享平台， 推动企事业单位与高校之间、不同层次高校之间、不同类型高校之间的融通。第二， 建立人才共享机制， 扩大人力资本效能。“一花独放不是春， 百花齐放春满园”， 孤军奋战不如联手共赢， 宜通过科研项目、人才发展计划等途径， 打通区域间人才交流互动渠道， 以项目吸引人才， 以项目激发人才，切实加快项目与人才的融合， 加强高层次人才对本校普通教师的引领和示范作用。第三， 鼓励引导人才向中西部地区流动。立足中西部欠发达地区的经济发展水平和人才发展诉求， 实施边远地区高层次人才支持计划， 推行高等教育薄弱地区人才培育计划， 探索专业人才终身培训制度， 给予中西部高校人才全面、持续的发展支持， 引导人才向薄弱地区和领域流动。

3． 创新人才评价模式， 创新人才治理方式

在科技变革日新月异、劳动生产效率攀升的当今社会，人才的强事业性、高创新性、高创新性、高稀缺性、高动态性等特性愈发凸显， 其中， 高动态性无疑是当前我国高校人才的显著特征， 主要表现在两个方面: 一是人才的知识、技能高低变化不一; 二是人才稀缺性导致的人才工作、生活场所的变动性 ， 即高校对人才尤其是高层次人才的激烈争夺。人才竞争失衡的根源之一便是治理机制的缺失， 良性的人才治理机制是保障高校健康有序运转的决定性因素， 必须以优化人才治理机制为抓手， 为人才竞争的优化扫除体制障碍。

一方面， 建立人才分类评价与激励机制， 发挥各类人才的内生活力。纵使优厚待遇能在短期内吸引到相当数量的人才， 但无法保证人才的后续产出效益， 更无法从根本上提升高校的教育教学质量和科研生产力， 需建立外部引入人才与内部培养人才、海外人才与本土人才、现有人才与潜在人才的分类评价机制， 研究制定各类人才认定标准， 构建行业人才能力培养框架， 加大对潜在人才的培育力度， 构建重点领域的专门人才评价体系， 发挥各类人才的创造力， 集聚各类人才资源的合力。另一方面， 创新人才支持制度， 构建现代人才治理新机制。在当前的高校体制环境下， 高校人才竞争绝非完全的市场行为， 政府等非市场因素亦发挥着重要的驱动作用， 直接的高额资金支持和政策优待透视出行政力量在高校人才竞争中的主导性作用， 也促使高校纷纷瞄准了总量稀少的“帽子人才”“头衔人才”等高层次人才， 人才竞争成为不少高校身不由己的被动选择， 急需政府优化高校支持方式， 由直接资助转向间接引导， 由政府主导到社会共治， 加大高校人才奖励项目的市场导向， 探索社会第三方机构参与人才工程项目的路径， 建立人才工程项目的第三方评估机制， 充分发挥社会组织在人才治理中的能动作用。

4． 明晰各方权责， 增强人才队伍使命感

高校和人才必须勠力同心、明晰各方职责， 高校要不断增强服务意识， 提升服务品质， 打造更加宜居、更具活力的校园组织文化环境， 为本校人才营造优良的专业发展环境， 筑牢高校竞争力和影响力的坚实基础， 人才也要自觉增强诚信意识， 处理好个人物质利益与精神利益之间、个人责任与社会责任之间的关系。一方面共定高校人才流动与发展协议，明确高校与人才的权责关系。这就需要高校破除实用主义发展逻辑， 理性看待人才流动问题， 以当前正在推行的人事聘任制为基点， 通过协商民主的方式共制人才流动与发展协议， 并纳入学校章程中， 赋予人才流动协议法律效力， 明确高校与人才权责的内容与边界， 为人才的合理自主流动提供行动准则， 形成有进有出、进出有序的人才流动秩序。另一方面， 建立健全个人诚信自律、高校互律约束和政府间接引导的工作机制。无论是未来潜在人才还是现有人才， 都应始终铭记教书育人、科学研究和社会服务的光荣使命， 自觉率先垂范、重诺守信， 不断增强自身的契约精神和法律意识， 切实履行与学校约定的职责; 高校则要秉持办学定位与学校特色， 努力营造公平宽松的人才发展环境， 有条件的高校可建立高校人才工作联盟， 约定同一区域间不同类别人才薪酬的最高限额， 引导人才合理流动， 维护高校人才竞争有序化。


来源|《黑龙江高教研究》2020年第9期

作者|闫丽雯（中国教育科学研究院博士）

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